广告活动作为一种经营性行为而受到政府的管制，有其现实的合理性。对广告活动设置行政许可是政府管制的重要方式之一，许可的内容包括广告业的从业资格、广告的形式、内容和发布途径等方面。对于户外广告来说，管制的内容可能更为复杂，因为相对于平面媒体广告而言，户外广告的发布途径更为特殊，其涉及的法律关系也更复杂。

　　这个道理对于户外广告行为也同样适用：利用建筑物外围、空地、道路两侧等空间发布广告也属于广告经营行为，需要经过政府批准并依法纳税。问题的复杂性只是在于，户外广告的发布者有时并非通常意义上的“单位”，而几乎可能是任何人（例如整栋大楼的业主，农村集体土地的全体所有权人等等）；最麻烦的是，与户外广告发布直接相关的空间所有权和使用权的归属，是现行法律的空白。即便是即将生效的《物权法》，在这方面也沉默了。有些地方政府通过拍卖的方式出让“户外广告位置使用权”，实质就是出让城市空间的使用权，其暗含的前提是：既然法律没有规定空间的归属，则一切空间被推定属于公有，政府拍卖就理所当然.但问题显然没有这么简单。姑且不议上述推定是否合理，单看具体操作的难度就知道了。

　　户外广告的发布，除了在公共空地设置路牌，或者以悬浮物（例如气球）的形式发布广告外（利用机动车发布户外广告，则广告媒介的归属权应当是清晰的，故暂且不议），几乎都要依托于建筑物，或在建筑物外围，或在其上空。那么如果业主在市中心买下一座大楼，某广告公司获得政府批准，为某企业发布广告，需要借助大楼的外墙或者楼顶，广告公司是否需要征求业主的同意？是否需要向业主付费？对这两个问题的回答，就回到了上面提到的关键问题：广告公司使用的是业主的私人空间，还是城市的公共空间？私人空间和公共空间应当如何划分？

　　如果我们明确意识到上述问题的严重性，就会同意此类问题绝不应当由地方立法来规定，尤其是不应当以地方政府规章的形式来规定，无论从法理上，还是情理上，都不应当。涉及公民基本权利，涉及公权与私权的分界问题，不仅应当由基本法律来规定，而且基本法律的规定还必须有宪法上的依据。在宪法和法律对空间权没有明确规定的情况下，政府无权拍卖“户外广告位置”——谁也无权拍卖权属不明的东西，包括空间。